Budgeting Dalam Keuangan Negara


A.  Line-Item Budgeting System

Fungsi budgeting menjadi hal penting pada masa kini dan telah berkembang menjadi suatu bantuan dalam manajemen serta sangat diperlukan untuk pengarahan , pengkoordinasian dan pengawasan aktivitas organisasi sektor publik. Beberapa fungsi utama dalam anggaran (budget) tahunan antara lain;

  1. penentuan pendapatan dan pengeluaran
  2. membantu pembuatan dan perencanaan kebijakan
  3. menetapkan rencana pengeluaran masa depan
  4. menyediakan basis pengawasan  pendapatan dan pengeluaran
  5. menyusun suatu standar untuk mengevaluasi kinerja
  6. memotivasi manajer dan pegawai-pegawai
  7. mengkoordinasikan aktivitas organisasi multi-guna

Line-item budgeting merupakan suatu metode dimana rencana anggaran tahunan diolah  bergantung pada apakah penekanan yang berada pada pendapatan dan pengeluaran alami, dalam hal ini berasal dari pemberian (grants), biaya (fees), penjualan dan pengeluaran pada gaji, meterial, travelling, atau pada tujuan dari pengeluaran, dalam hal ini contohnya pencegahan kejahatan, perawatan kesehatan, pencegahan polusi sungai dan sebagainya. Pada line-item budgeting yang paling ditekankan adalah kebijakan lokal, namun kelemahan metode ini yakni kegagalan dalam mengetahui jumlah yang dialokasikan pada jasa layanan individu dan oleh karenanya akan juga gagal mengindikasikan tingkat aktivitas untuk setiap pelayanan yang telah direncanakan.

Tujuan pengawasan penganggaran sangat diperlukan untuk membangun suatu pusat struktur tanggung jawab atau suatu struktur program yang menunjukkan dengan jelas  sumber daya yang diberikan oleh manajer individu. Namun, baik program anggaran digunakan atau tidak merupakan suatu kesadaran dari kebutuhan untuk meraih program dan obyektif yang merupakan fundamental yang jelas pada tiap metode perencanaan anggaran, seperti yang dikemukakan Shick :

Budgeting selalu dipahami sebagai suatu proses yang sistematis berkaitan dengan dana pengeluaran pada pencapaian obyektif yang telah direncanakan. Dalam hal ini yang dirasakan penting ini adalah adanya sedikit PBB dalam setiap sistem anggaran.

Incremental Budgeting

Penggunaan perkiraan setiap tahun dimana pendapatan dan pengeluaran merupakan titik awal mulai dalam menentukan anggaran untuk tahun berikutnya seringkali diklaim menjadi salah satu kelemahan yang fundamental dalam penganggaran. Pendekatan ini dinilai gagal dalam menentukan apakah suatu kebutuhan masih dibutuhkan atau tidak serta jumlahnya masih rasional atau tidak. Hal yang terlihat jelas dalam metode anggaran ini adalah rencana anggaran pada tahun berikutnya hanya mengambil dasar pada tahun sebelumnya dan hanya kenaikan jumlah yang sedikit (incremental) yang menjadi fokus utama. Alasan yang paling jelas untuk penggunaan incremental budgeting adalah bahwa banyak dari aktivitas yang telah dijalankan pada tahun sebelumnya, baik mandatori atau yang begitu fundamental dalam mencapai tujuan organisasi, dan bahwa mereka akan melanjutkannya pada tahun berikutnya. Oleh karena itu, lebih tepat untuk berkonsentrasi hanya pada perubahan dari tahun sebelumnya dengan begitu semua dapat  terkendali.

Dalam perencanaan anggaran terkadang berbeda-beda pada setiap organisasi tergantung lingkungan dan kondisi organisasi namun secara umum terdapat tiga tahapan dalam perencanaan anggaran; pertama adalah tahap yang mencakup persiapan perkiraan bagi tiap individu atau departemen dari organisasi. Kedua, hal ini kemudian digabungkan untuk memudahkan seluruh posisi agar dapat    dipertimbangkan. Seringkali diperlukan untuk memperbaiki kembali anggaran individu departemental pada tahap ini sebelum draft anggaran untuk seluruh organisasi disiapkan. Yang terakhir draft anggaran diajukkan kepada pengurus organisasi untuk mendapat  persetujuan akhir.

B.  Planning, Programming And Budgeting System (PPBS)

PPBS pada khususnya berhubungan dengan kebutuhan dari pada pemegang keputusan. Hal ini dikarenakan bahwa sumber yang tersedia untuk sektor publik sangat terbatas dalam hubungannya dengan permintaan akan kebutuhan tersebut. Berarti berbagai pilihan dibutuhkan untuk memastikan bahwa alokasi sumber daya benar-benar tepat untuk menghasilkan output yang bermanfaat. PPBS  menyediakan lingkungan kerja untuk kondisi tersebut. Titik awalnya adalah untuk menentukan  keseluruhan obyektif dari organisasi, atau segmen dari sebuah organisasi setepat mungkin, selain itu alternatif program lain perlu juga ditentukan. Untuk melakukan keseluruhan kegiatan tersebut secara baik dibutuhkan pengukuran akan manfaat (benefit) pada setiap program yang direncanakan. Tahap berikutnya adalah mengkalkulasikan biaya (cost) pada setiap program, jadi hubungan antara cost/benefit dapat ditetapkan.

Definisi berikut  oleh CPFA tidak hanya untuk menekankan aturan perencanaan PPBS tetapi juga pada kenyataan bahwa hal ini tidak dibatasi pada siklus budget tahunan tradisional :

”suatu sistem manajemen  bagi sebuah organisasi sebagai suatu keseluruhan , menyediakan  prosedur regular untuk menelaah tujuan dan obyektif, mennyeleksi dan merencanakan program selama periode tahun yang berkenaan dengan output yang berhubungan pada obyektif  dan pada sumber daya yang mereka perlu untuk meraihnya, dan untuk mengalokasikan  sumber daya diantara program-program dan mengendalikan implementasi mereka.”

Saat mempertimbangkan PPBS  diperlukan dalam membedakan antara struktur program bagian dari sistem dan analisa program. Struktur program menyediakan kerangka kerja untuk menghubungkan sumber daya dan aktivitas pada obyektif. Tujuan dari struktur program  adalah untuk memudahkan sumber daya memberikan aktivitas ini dalam anggaran layanan sosial terpisah dan anggaran rumahan untuk bisa  dikelompokkan  bersama-sama agar mereka dapat berhubungan dengan obyektif bagi tunggal. Tahap berikutnya dari program analisa ini adalah tanggung jawab memberikan informasi  untuk membuat keputusan. Dalam menghadapi kompetisi permintaan akan sumber daya yang langka, pembuat keputusan harus mengetahui effect dari pengeluaran yang diajukan. Hal ini berarti ouput dari setiap program harus diukur untuk menentukan manfaat daris etiap program. Hubungan antara cost and benefits dapat ditetapkan sebagai dasar untuk membuat pilihan diantara berbagai alternatif program.

Aplikasi PPBS

Struktur program harus menjadi semacam program yang melayani obyektif yang sama yang dikumpulkan bersama menjadi kategori program. Kategori program kemudian dipecah menjadi aktivitas tertentu yang dikenal sebagai unsur program. Yang kemudian diperlukan untuk memperkirakan  cost and benefit  dari elemen program individual. Cost dan benefit ini kemudian dikumpulkan  untuk menetapkan biaya total dan manfaat dari program.

Biaya pengeluaran dari tiap unsur program juga akan dijadikan sebagai jumlah total, atau tergantung pada jumlah detail yang diperlukan, dan akan digolongkan sebagai gaji, material, jasa, dll. Anggaran dari tiap kategori program ini adalah jumlah dari anggaran dari unsur programnya. Program analisa tidak hanya memerlukan biaya untuk diukur tetapi juga keuntungan yang diinginkan, bahwa tiap program, kategori program dan elemen program akan memakai  obyektif. Oleh karenanya penting untuk mampu mengukur dengan berbagai cara output dari berbagai unsur program.

Banyak dari keuntungan PPBS telah disebutkan dan pada pokoknya berurusan dengan peranannya dalam menetapkan suatu kerangka kerja bagi pengambilan keputusan yang rasional. Keuntungan PBBS antara lain :

  1. memberikan informasi dalam obyektif dari organisasi
  2. melintasi jalur konvensional dalam hal tanggungjawab dan struktur departemental
  3. menjelaskan program yang menumpuk dan kontradiktori yang berkaitan dengan peraihan obyektif
  4. berkonsentrasi pada efek jangka panjang
  5. memberikan informasi pada dampak yang ada dan program alternatif akan memakai   obyektif dan berhubungan dengan biaya program.
  6. memudahkan alokasi sumber pilihan untuk dibuat pada basis hubungan benefit/cost.

Namun PBBS dianggap metode yang gagal seperti yang dikemukakan Wildavsky: ” PPBS telah gagal dimanapun dan setiap waktu. Tidak ada satupun tempat dimana PPBS telah dibangun dan  telah mempengaruhi keputusan pemerintahan sesuai dengan prinsipnya”.

PBBS dianggap gagal karena terlalu formal dan pendekatannya terlalu rasional dalam menjalankan kebijakan dan keputusan pada organisasi masyarakat yang strukturnya kini sudah sangat kompleks.

C.  Zero-Base Budgeting

Konsep zero-base budgeting bukanlah hal yang baru. Konsep utamanya setiap kali seorang individu atau organisasi memulai suatu pekerjaan baru secara total anggaran harus dibuat dari nol. Pada kenyataannya organisasi secara keseluruhan mengerjakan perkerjaan yang sama dalam periode waktu tahunan, jika membuat anggaran selalu dimulai dari nol akan dirasa sia-sia.

Perkembangan zero-base budgeting

Penggunaan zero-base budgeting pertama kali diterapkan oleh Departemen Pertanian amerika serikat tahun 1962. Hilton E. Young menggambarkan persayaratan Departemen Keuangan Inggris atas persiapan perkiraan tahunan (budget). Pada sisi lain Lewis cenderung menolak zero-base budgeting sebagai solusi pada permasalahan saat dia menyarankan ”kerja besar-besaran (sheer mass of work) yang menyangkut peninjauan perkiraan budget menghalangi penelitian detail setiap setiap tahunnya.

Sebagian besar penggunaan praktis zero-base budgeting mencakup penggunaan dari pendekatan ”paket keputusan”. Semua prosedur penganggaran mencakup sebuah identifikasi obyektif organisasi. Dalam konteks zero-base budgeting obyektif ini mencakup 3 tahap dasar, yaitu:

  1. identifikasi unit keputusan
  2. perkembangan paket keputusan
  3. peninjauan dan peringkat paket keputusan.

Keberadaan  struktur organisasi mengidentifikasikan  unit dalam hirarki dimana anggaran dipersiapkan. Hal ini bisa menjadi tanggung jawab pusat, biaya pusat, keuntungan pusat, investasi pusat, kategori program dan unsur program. Ini adalah  titik awal  untuk mengidentifikasi unit keputusan  bagi tujuan zero-base budgeting. Idealnya unit keputusan  harus mengikuti karakteristik berikut :

  1. manajer tertentu harus benar-benar bertanggung jawab  untuk pengoperasian program
  2. harus dirumuskan dengan baik dan dampaknya dapat diukur.
  3. harus dirumuskan dengan baik dan obyektifnya dapat diukur.

Dalam perkembangannya terdapat dua tipe paket keputusan yakni:

1. The mutually exclusive decision package. Tujuannya untuk mengidentifikasi setiap unit keputusan dari berbagai alternative cara sehingga dapat ditentukan pilihan alternative yang baik dalam suatu menajemen.

2. The incremental decision package. Tujuannya mengidentifikasi perbedaan tingkat usaha (effort) yang berasosiasi dengan biaya (cost) dan dampaknya bagi fungsi yang dijalankan.

            Manfaat primer dari zero-base budgeting adalah, tidak seperti incremental budgeting, ia tidak memikul alokasi sumber daya tahun lalu yang lebih pantas untuk tahun sekarang. Asumsi ini dihindarkan karena mekanik  dari zero-base budgeting memerlukan sedikitnya semua fungsi dari organisasi secara konsepsual untuk di nilai ulang per tahunnya dari zero base.

Sebenarnya proses zero-base budgeting mendorong para manajer di semua level untuk mengidentifikasi obyektif khusus mereka, mengukur mereka dan menilai keefektifan biaya dari cara-cara alternatif meraih mereka. Sebuah keuntungan yang berasal dari manajemen informasi yang dikembangkan terjadi bila produksinya mencakup  keturutsertaan manajemen level rendah dalam proses penganggaran dan unit keputusan yang lebih kecil sehingga terdapat keterlibatan yang lebih besar maka hal ini akan terwujud. Keuntungan selanjutnya adalah bahwa kejadian yang tidak diharapkan  terjadi selama tahun finansial  menjadi sangat mudah untuk bisa disesuaikan. Hal ini terjadi karena informasi dasar dalam memodifikasi  suatu tujuan telah di kembangkan.

Walaupun teknik ini terlihat konsepsual, teknik dasar ini sebenarnya tidak menguntungkan  karena ” Keterbatasan kemampuan manusia dalam menghitung dari nol atas semua anggaran”. Kemungkinan alasan yang banyak dibicarakan atas kekurangan tiap perkembangan yang luas pada sistem ZBB dalam sektor publik dikarenakan, seperti PPBS, yang mencoba untuk menetapkan  pendekatan yang benar-benar formal dan pendekatan ekonomis yang rasional dalam penganggaran  menjadi suatu sistem yang pada intinya didasarkan pada pilihan politik dan kontrol politik.

Disusun oleh Ardhiana Sitarusmi (Universitas Indonesia) sebagai Tugas Keuangan Negara