MANAJEMEN PENGELUARAN PUBLIK


Ardhiana Sitarusmi

Universitas Indonesia

 

MANAJEMEN PENGELUARAN PUBLIK

Public Expenditure Management (PEM) adalah suatu pendekatan baru dalam permasalahan pengalokasian uang negara melalui  pilihan-pilihan kolektif. PEM bekerja melalui mekanisme kebijakan anggaran yang berbeda dengan penganggaran conventional. Perbedaan ini dapat dilihat dalam dua kategori, pertama PEM melengkapi aturan-aturan prosedural yang konvensional dengan norma-norma kebijakan yang substantif, hasil dari PEM berhubungan dengan total penerimaan dan pengeluaran, alokasi sumber daya antara beberapa sektor dan program, dan efisiensi terhadap pekerjaan insititusi pemerintah.

Kedua, PEM mencakup pengaturan institusional dan manajemen yang luas.  Maksudnya adalah bagaimana pengeluaran publik diatur agar mencapai hasil yang positif. Untuk mencapai hasil tersebut juga diperlukan kesesuaian yang cukup akan  informasi, insentif, dan pengaturan institusi.

Unsur utama dari manajemen pengeluaran publik, adalah:

a.         Aggregate Fiscal Dicipline. Total anggaran harus merupakan hasil yang eksplisit, keputusan yang  berkekuatan, dimana tidak hanya mengakomodasi penempatan kebutuhan. Total anggaran ini harus dibuat sebelum penetapan rinciannya, dan harus bertahan pada jangka waktu menengah.

b.         Allocative Efficiency. Pengeluaran harus didasarkan pada prioritas pemerintah  dan  keefektifan dari program publik yang dijalankan. Sistem anggran harus  mendorong relokasi dana dari program dengan prioritas yang rendah ke priorotas yang tinggi dan dari program yang keefektifannya rendah sampai yang tinggi.

c.         Operational Efficiency. Agen-agen harus menghasilkan  barang-barang dan jasa pada tingkat cost untuk mencapai tujuan yang efisien dan pada tingkat biaya yang kompetitif dengan pasar.

Sejak awal pertumbuhannya, budgeting (penganggaran) telah ditetapkan sebagai suatu bentuk prosedur yang berulang kali terjadi, dan biasanya dengan perubahan sedikit dari tahun ke tahun dengan menggunakan rasio sumber daya pemerintah diantara agen-agennya dan pengawasan setiap jumlah yang dikeluarkan. Jadi penganggaran adalah pekerjaan pilihan runtinisasi yang berhubungan dengan keuangan publik. Karakteristik ini membedakan penganggaran dari tindakan pemerintahan yang lain yang mempengaruhi pengeluaran publik, seperti perencanaan nasional dan kebijakan kabinet.

Terdapat beberapa prinsip dasar dalam penganggaran, yakni comprehensiveness (anggaran harus mencakup pendapatan dan pengeluaran), accuracy ( anggaran harus mencerminkan transaksi dan aliran yang aktual), annuality ( anggaran harus mencakup periode waktu yang tetap, biasanya pada satu waktu fiskal), authoritativeness (dana publik yang dibelanjakan harus dibawah kuasa hukum), dan terakhir adalah transparency (pemerintah harus memperlihatkan informasi anggaran baik yang berupa estimasi maupun pengeluaran yang sebenarnya secara berkala). Prinsip-prinsip penganggaran ini adalah untuk diterapkan dan dijalankan melalui  aturan-aturan prosedural yang detail, mencakup lingkup anggaran, informasi  didalamnya, timetable untuk pengambilan tindakan tertentu, bentuk-bentuk untuk digunakan, otorisasi diperlukan sebelum dana-dana publik dikeluarkan, dst. Setiap prinsip ini di latar belakangi  oleh aturan formal  yang dijalankan oleh pengendali anggaran di pemerintahan pusat dan di departemen yang terkait. Akumulasi dari prinsip-prinsip dan prosedur merupakan bagian due process in budgeting.

Istilah ”due process” berkonotasi dengan penilaian, dan jika prosedur-prosedur ini disuarakan  maka outcomes (hasilnya) adalah yang benar. Jadi, hasil-hasil ini harus dapat diperkirakan dalam kaitannya dengan prosedur yang menghasilkan outcomes tersebut dan bukan yang berkaitan dengan kriteria yang substantif. Proses dalam penganggaran mendorong pemerintah untuk men-sentralisasikan manajemen dan pengawasan dari pengeluaran publik. Sentralisasi ini berjalan bersamaan dengan keseragaman dalam prosedur anggaran. Semua unit pengeluaran harus menggunakan  bentuk yang sama, beroperasi  menurut dalam waktu yang sama dan mengikuti  langkah yang sama dalam penerapan anggaran. Dalam suatu pemerintahan yang kecil, proses anggaran dikerjakan oleh kantor pusat yang membuat peraturan, pengawasan izin, menyiapkan budget dan mengawasi pengeluaran.

Pendekatan “due process”dalam penganggaran memiliki beberapa manfaat yang penting, yaitu membentuk basis pengawasan keuangan dalam pemerintahan, memastikan  bahwa informasi keuangan rasional-akurat, seragam, dan tepat waktu. Pemerintah tidak dapat mengatur pengeluarannya sendiri secara efektif jika due process dilanggar secara material. Namun, due process merupakan basis yang kurang memadai untuk mengatur pengeluaran publik karena secara sistematis akan membawa pada hasil yang bertentangan dan tidak diinginkan.

Manajemen pengeluaran pemerintah (PEM) berhubungan dengan fokus insentif pada aspek informal penganggaran, sikap partisipan, dan perilaku yang dipengaruhi aturan anggaran. Kedua, PEM  juga dipengaruhi oleh informasi pembuat kebijakan dan para manajer yang mengeluarkan uang publik. Kondisi informasi ini dipengaruhi dari dua faktor yang berkaitan : yaitu biaya dalam menghasilkan dan menyebarluaskan informasi yang relevan, dan manfaat-manfaat dimana penghasil informasi (agen)  memiliki informasi pengguna yang lebih (prinsipil). Ketiga, PEM berkaitan dengan peran formal dimana pengawas pusat memiliki wewenang resmi untuk memutuskan  segalanya  mulai dari total anggaran  hingga  beragam pengeluaran.

Manajemen Pengeluaran Publik (PEM) yang Modern

            Manajemen pengeluaran publik (PEM) pada saat ini lebih mengacu pada proses budgeting karena aturan-aturan yang prosedural sangat mempengaruhi outcomes (hasil) dari pengeluaran. Aspek kunci dari budgeting yang mempengaruhi hasil pengeluaran adalah pengaturan institusional, jenis informasi yang tersedia untuk membuat dan menjalankan  kebijakan pengeluaran, insentif yang menyediakan cara untuk mempromosikan keinginan akan outcomes, serta jaminan dan implementasi substanstif.

PEM terbagi dalam tiga basis objektif dari Manajemen Pengeluaran Publik yang Modern, yaitu:

1.         Aggregate Fiscal Dicipline

Disiplin fiskal memerlukan pengawasan pengumpulan anggaran yang efektif yaitu : penerimaan total dan pengeluaran serta keseimbangan diantara total ini. Pada saat kendali aggregat  bekerja secara efektif, outcomes ini akan menjadi lebih disiplin daripada akomodasi, hasilnya mereka peroleh dari keputusan yang dijalankan secara eksplisit pada aggregatnya oleh pemerintahan. PEM juga mencari efisiensi alokatif,  yaitu suatu  gabungan pengeluaran yang responsif terhadap perubahan prioritas pemerintah dan juga temuan evaluatif yang bernilai pada keefektifan pengeluaran alternatif yang komparatif. Efisiensi alokatif bergantung pada kapasitas dalam menggeser sumber daya  dari program yang lama ke yang baru dan dari penggunaan produktif dari yang sedikit ke yang lebih besar, sesuai dengan perubahan obyektif kebijakan publik. Pada akhirnya, PEM mencari efisiensi dalam pengoperasian administratif, pengurangan progresif melalui perolehan produktivitas dalam mengelola biaya agensi pemerintahan dan dalam unit biaya jasa.

Pengaturan Kelembagaan bagi Aggregate Fiscal Dicipline

a.         Rules

Penetapan (pembatasan) pengeluaran total dan sektoral ditetapkan sebelum pembuatan rinciannya. Pengeluaran total ini harus konsisten dengan batasan yang telah ditentukan, yakni dalam kerangka waktu jangka menengah antara 3-5 tahun (Medium-Term Expenditure Framework).

b.         Roles

Peran Departemen keuangan harus kuat dalam penetapan total anggaran dalam negosiasi dengan departemen teknis dan dalam rapat kabinet. Dalam tahap implementasi anggaran, Departemen Keuangan dapat melakukan suatu tindakan tegas jika ternyata terjadi pelanggaran dalam batas total.

c.         Information

Medium Term Expenditure Framework memberikan suatu garis batas untuk mengukur dampak anggaran dari adanya perubahan kebijakan. Dalam tahap implementasi anggaran, pengeluaran diawasi untuk memastikan bahwa aggregate fiscal dipenuhi.

2.         Allocative Efficiency

Efisiensi alokatif dapat di kembangkan hanya bila permintaan  informational  dapat diatur, konflik mengenai penganggaran dapat diredam dan para pembuat kebijakan pengeluaran tidak melakukan sabotase pengaturan prioritas dan proses pengimplementasian anggaran.

Pengaturan Kelembagaan bagi Allocative Efficiency

a.         Rules

Penetapan batas pengeluaran bagi sektor/departemen dan menteri didorong untuk mere-alokasi dananya pada batas yang telah ditetapkan. Proses re-alokasi harus didasarkan pada temuan yang telah dievaluasi terhadap keberhasilan program.

b.         Roles

Pemerintah pusat harus memiliki kapasitas untuk mendefiniskan tujuan dan prioritas nasional dan melakukan alokasi antar sektor secara konsisten dengan Medium-Term Expenditure Framework. Menteri teknis yang kuat dengan otoritas yang memadai untuk mere-alokasi dana pada area tanggung jawabnya melalui masukan dari kabinet atau parlemen.

c.         Information

Para menteri dan manager menyiapkan informasi atau menerima informasi mengenai kebejasilan program yang direncanakan dan yang sesungguhnya dapat dicapai. Mereka juga menerima informasi mengenai dampak dari pengeluaran yang dilakukan dalam perspektif medium-term framework.

3.         Operational Efficiency

Salah satu tujuan penganggaran adalah membuat ekonomis suatu pengoperasian pemerintahan dengan mengendalikan items pengeluaran, yaitu  pegawai, suplai, peralatan, dll yang dibeli oleh agen-agen pemerintah. Pada banyak negara, penganggaran terus difokuskan pada  jumlah input yang beragam. Kendali input ini memperlambat efisiensi operasional karena  tidak memberikan insentif-insentif yang ekonomis yang dibuat oleh para pembuat kebijakan pengeluaran dan tidak ada hubungannya dengan  jumlah yang telah dikeluarkan pada output yang dihasilkan.

Pengaturan Kelembagaan bagi Allocative Efficiency

a.         Rules

Biaya operasional sangat terbatas karena itu para manajer diberikan diskresi dalam menggunakan sumber daya. Biaya operasional ini sebisa mungkin dikurangi secara progrsif untuk meningkatkan efisiensi.

b.         Roles

Manajer tingkat menengah berperan menetapkan bagaimana berbagai sumber daya yang terbatas digunakan. Diskrsi operasional diberikan kepada manajer berkaitan dengan hal tersebut.

c.         Information

Output anggaran dispesifikkan lebih lanjut dan output actual diperbandingkan dengan target yang telah ditetapkan sebelumnya. Informasi akan keuangan dan organisasi yang mengatur anggaran dipublikasikan dalam laporan berkala dan pada dokumen-dokumen lainnya.